Resumo Executivo ABSOLAR Meeting Nordeste 2023

Marina Santana Souza, Vice Coordenadora do Grupo de Trabalho de Geração Distribuída da ABSOLAR, abriu o painel destacando os aspectos institucionais que permeiam as questões envolvendo os atritos concorrenciais da atualidade e os desafios ao crescimento da Micro e Minigeração Distribuída (MMGD). A vice coordenadora abordou as características do desenho de mercado do Brasil e como as instituições brasileiras interagem dentro desta dinâmica.

Ao longo do painel, Marina destacou os seguintes tópicos:

– Regulação e concorrência: como a engenharia, economia e direito dialogam neste contexto e como chegamos à regulação de mercado existente.

– Livre concorrência: liberdade para competição entre os agentes econômicos, ressalvadas, as exceções cabíveis. Nem sempre a livre concorrência é a melhor configuração para todo e qualquer mercado. Neste sentido, a concorrência é a regra e a regulação é a exceção. A geração própria de energia no ambiente livre de contratação (ACL) e no ambiente de contratação regulada (ACR).

– MMGD no ACR:  a principal inovação da MMGD neste mercado foi introduzir o consumidor que gera a própria energia que consome (prossumidor). Em outras palavras, o consumidor passou a ser um agente que atua também no lado da oferta. Hoje, com a MMGD, temos cerca de 33 GW, que não mais são demandados das distribuidoras, mas passam a ser ofertadas a elas. O consumidor passa, em certa medida, a ser um competidor da distribuidora pela energia. Isso implica dizer que este consumidor, que agora gera a sua própria energia elétrica, precisa passar a ser considerado enquanto agente econômico, para fins de análises econômicas de mercado, já que agora, este prossumidor passa a atuar na estrutura da oferta.

A MMGD tornou-se relevante no mercado em um ritmo que superou todas as expectativas de crescimento do planejamento. Ela alcançou, em 2021, os 10 GW que a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) esperava que fossem alcançados somente em 2030. Neste contexto, do ponto de vista da estrutura de rede e da operação, as distribuidoras alegam que não tiveram como se preparar para tamanha expansão e da complexidade adicional e que se dá em todo o território do Brasil. Ao mesmo tempo, o próprio regulador não adaptou a sua perspectiva diante de um ritmo de crescimento tão acelerado. Isso demandou que o próprio regulador se visse diante da necessidade de revisar os incentivos de inicialmente foram concedidos à micro e minigeração distribuída.

– Desverticalização do setor solar: em 2004, a separação entre geração, transmissão, distribuição e comercialização, teve por princípio, limitar que os grandes grupos econômicos se beneficiassem de vantagens por estar, ao mesmo tempo, presentes em todos os elos da cadeia produtiva. O objetivo foi evitar uma concentração desproporcional de poder que levasse e uma posição de dominância nos seus mercados de atuação. Portanto, ao desverticalizar, a regulação buscou trazer concorrência maios isonômica para os diferentes mercados desta cadeia produtiva.

Entretanto, a entrada da MMGD como uma concorrente na oferta de eletricidade para o mercado cativo provoca uma reação das distribuidoras que começam a impor gargalos à competição. Isso se dá pela assimetria de informações de forças a favor das distribuidoras, que que atuam em MMGD por meio de empresas do mesmo grupo econômico. Assim, ao falar de um mercado como o da micro e minigeração distribuída, com pequenos empreendedores e consumidores, que atuam de forma pulverizada, é muito importante que haja a organização da sociedade civil. Aqui está o principal papel da ABSOLAR que se dá neste diálogo entre instituições.

– Ranking de reclamações: os números levantados pela associação junto ao mercado demonstram que, tanto em quantidade de projetos quanto em potência, há números muito relevantes em empreendimentos que têm enfrentado dificuldades ou impedimentos em seus pedidos de conexão. Nos estados do nordeste, como em todo Brasil, a principal questão enfrentada pela geração distribuída (GD) é a alegação de inversão de fluxo por parte das distribuidoras. Por isso a importância de se agregar todos estes dados e apresentar ao governo o quanto que a MMGD representa em geração de empregos e de investimentos para o País e para as economias regionais. Isso não pode ser ignorado.

Ações coordenadas e de cooperação com os governos são necessárias para a ABSOLAR apresentar soluções e superar os gargalos que impedem o crescimento da GD no Brasil e, especificamente, em cada região.

Ao interagir com as distribuidoras, sejam os gargalos intencionais, ou não intencionais, é preciso tratar essas questões de forma mais efetiva. Aqui os pilares são diálogo e transparência, embora haja concessionárias com as quais não tem sido possível dialogar sobre algumas questões, é necessário encontrar formas de contribuição das distribuidoras para que o crescimento da geração distribuída ocorra.

Outra questão relevante é a transparência quanto à posição dos pedidos na fila de conexão. Este controle não está disponível para acesso e é um problema. Primeiro, porque se é a distribuidora quem está atuando na GD, a distribuidora não apenas tem a informação, como tem o controle sobre a fila. Do outro lado, o integrador que está aguardando resposta, não tem essa informação e, menos ainda, controle sobre sua posição na fila.

Um segundo problema está relacionado aos custos e aos valores dos investimentos necessários para permitir uma determinada conexão. Quando a admissão de um projeto demanda investimentos na rede, é comum que a distribuidora repassa ao empreendedor um orçamento de investimentos que, individualmente, inviabiliza o projeto. Contudo, se fosse dado conhecimento ao empreendedor de que há, por exemplo, dezenas de projetos na mesma situação, poderia haver cooperação entre os empreendedores e uma possibilidade divisão dos custos dos investimentos entre todos os interessados. A falta de transparência, neste exemplo, impede a própria colaboração entre os empreendedores.

Quando o espaço para o diálogo é negado, ou quando as regras regulatórias são descumpridas, é possível recorrer a medidas judiciais que podem ser tomadas individualmente ou em conjunto. Neste contexto, a ABSOLAR tem trabalhado na interpretação destes fenômenos do ponto de vista das condutas competitivas. Sob a ótica do controle de estruturas é preciso analisar se a consolidação de empresas cujo porte permite controlar os mercados em que atuam traz benefícios ou não a estes dados mercados. Já o controle de condutas, especialmente nos mercados que tendem à concentração nas mãos de poucos agentes muito fortes, é necessária uma fiscalização mais acirrada, sobre o comportamento destes agentes em relação aos seus competidores de menor porte.

Quem faz isso hoje é o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). Ocorre que a Aneel tem uma competência concorrente para cuidar da investigação destas condutas. Porém, faltava à agência uma equipe especializada e dedica a estes temas. Por força dessa duplicidade de competências, havia na prática um acordo tácito entre estas duas instituições de que o CADE só agiria nos casos de inércia demonstrada da Aneel. Recentemente, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) criou, dentro da Superintendência de Fiscalização, uma coordenação para endereçar, especificamente, estas condutas.

Portanto, independente das medidas judiciais que cada empreendedor pode tomar, é importante frisar a necessidade de conseguirmos coletar informações para fundamentarmos nossas ações, seja junto a Aneel, junto ao CADE, ou junto ao Ministério Público (MP), estadual ou federal. Quando as informações forem solicitada, também é importante explicar e alinhar as expectativas de que não necessariamente a Aneel, ou outra instituição demandada, irá tratar ou trazer soluções individuais para cada caso. Porém, um conjunto robusto de ocorrências, quando levado a estes órgãos, pode impulsionar a tomada de medidas que atuem na solução da coletividade dos problemas, como foi o caso recente do Despacho STD/ANEEL nº 3.438 de 15 de setembro de 2023, que tratou do entendimento regulatório sobre os orçamentos de conexão.

Portanto, reforçar o convite à contribuição de associados e de não associados, pois, é importante para que seja possível, neste diálogo que a ABSOLAR tem com as instituições, melhorar a dinâmica competitiva do mercado. Seja em cenários econômicos favoráveis ou desfavoráveis o importante é que o jogo seja justo e necessita tanto de informações, quanto de coordenação para que isso aconteça. Finalmente, dizer que, como vimos, este atrito entre distribuidoras com integradores e prossumidores tem raízes mais profundas, as quais tentam endereçar agora, mas, que também, é muito importante agir nos focos quando estes atritos aparecem.

Danyelle Sena, representante do Instituto Brasileiro de Consumidores e Titulares de Dados (IBCTD) no Estado de Pernambuco, destacou que os gargalos e dificuldades, em boa medida, refletem fragilidades nas normas. Por outro lado, destacou que a velocidade da expansão da MMGD revelou situações em que a norma não foi capaz de se antecipar aos conflitos decorrentes desta transformação. Reguladores, poder público e as próprias distribuidoras se depararam com um ritmo de mudanças nos mercados para o qual não estão preparadas. Além disso, há falta informação e transparência na comunicação, tanto para as empresas, quanto para o consumidor final.

Sobre os aspectos de concorrência, assimetria de informações e mercados com características de monopólio, Danyelle, rememorou semelhanças com a experiência vivenciada no Procon, onde distribuidoras, cias de saneamento e bancos lideram os rankings de reclamações. No caso das distribuidoras de energia, destacou que as perícias, quando demandadas pelo Procon, eram realizadas por empresas terceirizadas contratadas pelas próprias concessionárias. Não surpreende, portanto, que 99% dos laudos eram favoráveis às empresas e contrários ao consumidor. Portanto, no caso do Procon de Pernambuco, foi proposto que as competências para realização de laudos fossem passadas para o Instituto de Pesos e Medidas de Pernambuco (Ipem-PE), para que houvesse maior lisura, confiabilidade e imparcialidade das perícias e análises.

Em referência à dissertação do Dr. Guilherme Berejuk, Sócio Titular da Área de Energia da Martorelli Advogado, destacou o quanto ainda precisamos aprimorar instrumentos legais e instrumentos regulatórios capazes de endereçar os conflitos quanto ao livre mercado, as empresas concessionárias de distribuição e suas coligadas. Exemplo recente foi a corrida que se deu logo após a aprovação da Lei 14.300/2022, marco legal da MMGD. O consumidor enfrenta também dificuldades no acesso a financiamento e faltam incentivos do poder público para que os consumidores possam aderir a uma discussão global, qual seja, o debate da sustentabilidade, da energia renovável e dos veículos elétricos e a toda infraestrutura especializada que será necessária para essas transformações. São aspectos graves que precisam ser discutidos, não apenas pelas corporações, mas, especialmente, com a necessária participação dos consumidores. Esta participação do consumidor é essencial para que cheguemos a marcos legais e regulatórios que venham, realmente, trazer desenvolvimento e bem-estar para as pessoas na vida real.

Sobre a questão de monopólios, a falta de bases igualitárias acaba por lesar o direito concorrencial. Quando o direito concorrencial é lesado, todos nós – que em última instância somos consumidores – somos lesados e somos prejudicados. Portanto, o ambiente concorrencial não pode resultar em privilégios ou favorecimentos.

A partir do momento que se tem empresas atuantes em MMGD que são coligadas às empresas distribuidoras é gerado um mercado de concorrência desigual, no qual, essa mesma desigualdade prejudica o consumidor. Que garantia tem o consumidor, ou o empreendedor, de que será tão bem atendido por uma empresa independente em relação a uma empresa coligada à concessionária? Que garantia há para o tratamento isonômico durante a tramitação dos pedidos e as etapas de aprovação dos projetos?

Um dos aspectos mais comentados pelos consumidores está ligado à falta de preparação adequada para as pessoas que estão na linha de frente de atendimento. São passadas informações incompletas, ou mesmo equivocadas, que confundem o consumidor e não solucionam as dúvidas. Outro ponto muito comentado trata da inadequação das plataformas digitais. É preciso reconhecer que, além das dificuldades ainda existentes de acesso à Internet e aos meios digitais, o público tem dificuldade também em utilizar aplicativos e de interagir com plataformas e agências virtuais. Sem contar prazos de espera e complexidade de procedimentos. O problema fica ainda mais grave na medida em que são retiradas as agências e lojas físicas e que o atendimento humano é cada vez mais diminuído e restringido. Um problema típico é a dificuldade do cliente em compreender como se dá o gerenciamento dos créditos da MMGD. As pessoas se queixam de que os créditos são tratados como se pertencessem à distribuidora e não ao consumidor. Pela regulamentação, os consumidores não são livres para definir onde e quando serão utilizados os créditos e tampouco conta com um aplicativo que permita acompanhar com facilidade os seus saldos, ficando refém apenas das leituras mensais informadas pelas distribuidoras.

Guilherme Berejuk, Sócio Titular da Área de Energia do Martorelli Advogados, iniciou a sua fala destacando que, em 11 anos, a MMGD cresceu de zero para 23 GW. Este é um número impressionante. Tal crescimento foi feito principalmente pela atuação dos integradores, das distribuidoras de equipamentos e das instituições financeiras que apostaram nestes seguimentos. Hoje existe um cenário de problemas da MMGD com as distribuidoras, pois, com a micro e minigeração distribuída, o gerador acessa o sistema elétrico pela unidade consumidora.

Há, portanto, uma concorrência em potencial, pois, com este novo conceito, ao acessar o sistema pelo consumidor, a MMGD incomoda a distribuidora. Em outras palavras, está tirando mercado das distribuidoras. Existe também uma concorrência efetiva, que se dá entre às empresas atuantes em MMGD, pela venda de serviços, venda de equipamentos, distribuição de painéis, importação de painéis e inversores etc. Esta concorrência efetiva dá-se em condições de igualdade. Por outro lado, há um competidor neste mercado que atua em uma condição diferenciada, nominalmente, a concessionária de distribuição e as empresas ligadas a este mesmo grupo em que está a distribuidora.

Hoje, dez grupos econômicos concentram 95% das concessões de energia elétrica no Brasil. Destes, sete têm atuação conhecida no mercado de GD. São eles: a CEMIG SIM, a Enel X , a Equatorial Enova, a CPFL Soluções, a Neoenergia Comercializadora, Energisa, (Re)Energisa e a EDP. Isso chama muito a atenção, pois, existe um desiquilíbrio na competição e um conflito de interesse. Especialmente, no controle e no acesso à informação, na priorização dos projetos e no cumprimento dos prazos. Não sabemos, por exemplo, se numa fila para acesso a um determinado ponto de conexão, que demande investimentos, existem quinze interessados, que poderiam unir forças para dividir os custos das obras. A distribuidora trata como se cada solicitação fosse individualmente responsável por custear sozinho todo o investimento e repassa essa condição ao acessante. Falta transparência e comunicação.

 A partir da atuação como advogado nas mais diversas instâncias, Guilherme Berejuk, reforçou que para cada situação específica é possível encontrar uma solução própria. É o caso, por exemplo, do potencial da ferramenta “consumidor.gov”. A experiência mostra que muitas empresas desejam resolver conflitos e o “consumidor.gov” cumpre o papel de ser este canal para busca de soluções.

No caso específico da MMGD, contudo, têm-se que a disposição para solucionar conflitos, em boa parte das vezes, não se faz presente nas concessionárias de distribuição. Neste caso, é preciso recorrer à mediação da agência reguladora para que seja dada uma solução mais estrutural. Ao longo de 2023, casos como o do Grupo Energisa, que passou a revogar pareceres de acesso, têm sido muito comuns, assim como os da CEMIG, que suspendeu sem motivação os prazos da solicitação de acesso. Houve também o desvirtuamento do artigo 73 da Resolução Normativa da Aneel n° 1000, que determina que a distribuidora deve encontrar opções para que seja dado o aceso a rede. São situações como, por exemplo, limitação de horários, permissão para geração solar no período da noite, restrições severas à capacidade de geração permitida e descumprimento de prazos.

No caso da Energisa, ocorrido entre abril e maio deste ano, foi dada uma solução regulatória que veio no dia 15 de setembro, por meio do Despacho STD/ANEEL de nº 3.438/2023. Portanto, passaram-se quatro meses desde as ocorrências até a chegada de uma solução, estabelecendo que uma distribuidora não pode revogar um orçamento de conexão já emitido. O tempo é um fator crucial. Inúmeras empresas e consumidores não têm como esperar quatro meses por uma solução.

A suspensão imotivada de prazos na CEMIG também é um caso para o qual houve solução. Ela suspendeu os prazos alegando a necessidade de consulta ao Operador Nacional do Sistema (ONS) mesmo para solicitações de microgeração. O ONS esclareceu que não cabia tal consulta para microgeração. O caso foi levado ao judiciário que concedeu uma liminar obrigando a CEMIG a concluir a análise destes pedidos de conexão e estabeleceu prazos. A CEMIG cumpriu os prazos e concluiu as análises pendentes. Contudo, o cumprimento da determinação judicial pela CEMIG, não resultou, necessariamente, em respostas favoráveis a todos.

Havia, porém, neste mesmo pedido feito ao judiciário pela ABSOLAR, a solicitação para que fosse dada transparência à fila de pedidos em espera na CEMIG com o objetivo de se conhecer, exatamente, quem eram os requerentes e, mais que isso, entender, como estavam sendo tratados os requerimentos da própria CEMIG SIM e se estaria, ou não, havendo alguma diferenciação ou favorecimento. Infelizmente, esse pedido específico não foi acolhido pelo judiciário, e o problema persiste. Uma fila sem transparência vai contra um ambiente concorrencial saudável, pois, impede que os competidores tenham conhecimento da ocorrência, ou não, de diferenciações no tratamento dos pedidos em espera. Isso causa insegurança e abre espaço para especulações quanto sob a ótica da concorrência.

Artigo 73 da Resolução Normativa n°1000: princípio regulatório – quando um consumidor pede acesso à MMGD do ponto de vista jurídico, este consumidor está pedindo acesso a um serviço público, qual seja, o serviço de distribuição de energia, deste modo, este pedido deve ser atendido. Neste sentido, o regulador estabeleceu que, diante de um pedido, a distribuidora deve oferecer ao requerente uma opção para que ele possa se conectar. Ora, na prática o que temos visto, provavelmente, por conflito de interesse, são as distribuidoras utilizando essa normativa contra o acessante. Diante da obrigação de oferecer opções, as distribuidoras têm restringido horários, limitado capacidade, alegado inversão de fluxo de modo genérico, oferecido ao acessante, que pague por todos os custos de investimentos necessários à rede. Esse comportamento, configura a não disposição das distribuidoras a, voluntariamente, buscar soluções e transparência no diálogo com os prossumidores e o tempo necessário para superação de todos estes entraves pela via regulatória não pode ser facilmente estipulado.

Diante deste cenário, o judiciário surge como alternativa, embora sem garantias prévias de sucesso, que possa remediar a situação, ao oferecer uma tutela rápida e mandatória para a situação imediata. Importante enfatizar também a atuação administrativa e no plano institucional é necessária a atuação junto aos poderes Executivo e Legislativo Também junto aos órgãos de fiscalização e de defesa do consumidor. Berejuk reforça a importância de apoiarmos os esforços da ABSOLAR no sentido de coletar informações através dos canais de ouvidoria oferecidos pela associação.